[上海]-国内首个完整的健康影响评估制度建设方案发布

2020年11月26日 ，上海冷锋过境，阴雨绵绵，健康行动却如火如荼，国内首个完整的健康影响评估制度建设方案在沪发布。

在上海市疾控中心学术报告厅内， 上海健康促进委员会办公室、疾病预防控制中心共同举行“上海市健康影响评估制度建设研究”新闻发布会。

健康上海行动专家咨询委员会成员、市疾控中心主任付晨，市疾控中心健康危害因素监测控制所所长苏瑾，复旦大学公共卫生学院党委书记罗力，同济大学建筑与城市规划学院教授王兰等出席会议。市健康促进办副主任、市卫生健康委健康促进处处长王彤主持会议。

作为《健康上海行动》首批40个重点项目之一，“上海市健康影响评估制度建设研究”由市疾控中心组织开展研究，历经一年多时间，从评估范围、评估内容、指标体系、评估流程、组织管理等方面提出相关建议，完成研究报告及上海市健康影响评估《管理办法》、《评估指南》、《指标体系》三个技术方案，目前已提交市健康促进委员会。

“健康影响评估”如何“融万策”？

发布会上，该项目总负责人、市疾控中心主任付晨介绍，本市健康影响评估聚焦重大民生政策、建设规划和重大公共建设工程项目，包括教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、公用事业等与人民群众切身利益密切相关的政策，城市建设、交通、住宅和产业等建设规划，以及新改扩建机场、码头、车站、轨道交通等公共建设工程项目。

由卫生健康行政部门牵头，统筹管理本市健康影响评估工作，包括组织制定健康影响评估管理制度及相关技术文件，组建专家咨询委员会和专家库，组织遴选健康影响评估机构，对本市健康影响评估工作进行登记备案管理等。

评估流程分为评估启动、实施评估、公众参与、登记备案、结果跟踪这五个阶段，贯穿项目实施全过程，尤值一提的是，为体现健康影响评估的预测性，使政策规划草案、项目设计更加完善，方案明确建议责任主体应在立项决策阶段主动组织开展健康影响评估，“跨前一步”更加突显健康融入万策，更好维护民众健康权益。

除了相关法规制度和机制体系，上海市健康影响评估制度建设方案同时建立配套的评估指南和指标列表。发布会上，该项目主要成员、市疾控中心健康危害因素监测控制所所长苏瑾介绍，评估指南明确健康影响评估原则、评估启动时间、评估方法、评估程序等四方面内容，指标列表则针对市民主要健康问题，包括环境、社会与文化、经济与产业、生活方式、人群整体健康水平、死亡和肿瘤、慢性病和精神健康、职业病和地方病、其他伤害或疾病、生殖健康、妇女儿童健康等11大类，共涵盖279个代表性指标，更加适合上海实际情况，更加具有科学指导作用，今后还将不断调整完善。

作为一项长期性、系统性的工作，本市将持续推动健康影响评估制度建设进程,尽快实现研究成果向政策转化，在全国率先建立起较为完善的健康影响评估制度体系，更好助力上海率先实现经济治理、社会治理、城市治理的统筹推进和有机衔接，更有力保障和维护人民群众的健康权益，进一步提升广大市民的健康获得感、幸福感和安全感。 

关于“上海健康影响评估制度”，记者有话问

国内外是否已经有健康影响评估制度的实践探索，上海这次研究建立健康影响评估制度和国内外已有做法相比，有什么特点？

付晨： 1999年，世界卫生组织发表了《哥德堡共同声明》倡导健康影响评估工作，并制订发布了评估指南，以指导各个国家开展评估工作。健康影响评估逐渐成为全球范围内的一项实践，很多国家和地区建立了完善的评估机制和体系。有的是以重大公共卫生专项行动的形式开展评估工作，更多的是以法规制度的形式促进健康影响评估的实施。

近年来，国内浙江杭州、湖北宜昌等地以健康促进为切入点，在公共政策领域试点开展健康影响评估。最近深圳也发布了《深圳经济特区健康条例》，提出政府应当建立公共政策健康影响评估制度，但是未就如何具体实施作出明确规定。

上海自上世纪90年代末起，开始推进卫生学评价工作，系统评估各类建设工程项目可能涉及的健康问题，主要聚焦于传染病或职业病防控等方面。职业健康领域和集中空调通风系统领域的卫生学评价已经实施了法制化管理。虽然卫生学评价考虑的健康影响因素未涵盖社会、经济等方面，但是其成熟的运行机制和工作流程，为上海开展健康影响评估工作打下了扎实的基础。

本次研究充分借鉴国内外的经验做法，结合上海实际情况，提出了上海市健康影响评估制度建设的主要内容。它具有四个特点：一是制度化，形成上海市健康影响评估的制度体系；二是操作性，明确了上海市健康影响评估制度的实施路径；三是突出重点，评估适用范围明确聚焦在重大民生政策、建设规划和重大公共建设工程项目；四是技术保障，除了《管理办法》之外，还研制了《评估指南》和《指标体系》并建议组建专家咨询委员会和专家库。

希望通过上述健康影响评估机制体系建设，促进各行各业把健康摆在优先发展战略地位，将“健康融入所有政策”的理念融入城市重大政策规划项目制定实施的全过程，加快形成健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，提升上海市民的健康水平。

问题：前面提到对轨道交通15号线工程项目进行了试行评估，能否介绍一下试行评估的具体情况？

苏瑾：为了验证《评估指南》和《指标体系》的可行性与可操作性，项目组选取轨道交通15号线闵行区段进行了试行评估。试行评估以卫生学评价、环境影响评价和文献资料为基础，依据《评估指南》提出的评估程序和评估方法，参考《指标体系》，结合轨道交通特点，选定室外大气质量、公共服务可及性等6个健康影响因素和38个代表性指标，从环境、社会与文化、经济与产业、生活方式等多维度系统分析评估15号线闵行区段的建设对周围居民、乘客及工作人员可能产生的健康影响及影响程度，包括正面健康影响和负面健康影响。

试行评估发现，一方面，15号线以电力驱动，能替代部分公交、私车等而减少汽车尾气排放，很大程度改善了区域大气环境质量；另一方面，15号线也很大程度改善了周边居民的出行能力，提高了公共服务可达性，也增加了步行等锻炼活动。从这两方面看，15号线的建设，在较大程度上给周边居民带来了正面健康影响。同时评估也发现，轨道交通在建设和运行期间会产生噪声、振动、空气污染等负面健康影响。为了最大程度加强正面影响、减少或消除负面影响，评估提出了加强“接驳手段、改善步行环境、鼓励轨道出行以及科学规划车站建筑布局、改善通风系统等设计、强化减振措施”等措施建议。综合评估结论：轨道交通15号线闵行区段建设带来更多的正面健康影响，建议建设方落实评估措施建议，最大化实现正面健康影响、减少负面影响。

15号线建设方非常认同评估建议，他们尽最大努力修正方案、落实措施。如调整了冷却塔与新风井的位置与间距，以保障新风清洁无污染，从而保障站厅站台以及列车的空气质量。

总之，对15号线闵行区段健康影响试行评估，不仅验证了《评估指南》和《指标体系》的可行性与可操作性，也验证了健康影响评估能综合分析建设项目可能带来的正面和负面的健康影响，并针对性提出加强正面影响、预防或减轻负面影响的措施建议，从而达到最大程度保护和提升公众健康水平的目的。

问题：作为公共卫生领域专家，您觉得健康影响评估机制项目研究对健康融入万策起到什么作用？

罗力：社会活动会影响到个体或群体健康，有的活动促进健康，有的活动损害健康。在活动选择上，促进健康的活动应当倡导，损害健康的活动要得到控制。为此，世界卫生组织提出了“健康融入万策”的理念，提出要把健康作为各项活动、各项决策的重要参考因素。

实现这一目标，一方面需要政府强有力的决心、意志和领导力；另一方面需要有完善的健康影响评估办法。习总书记在全国卫生与健康大会上提出，“要把人民健康放在优先发展战略地位，努力全方位全周期保障人民健康。”上海市政府的《“健康上海2030”规划纲要》中强调，要加快形成有利于健康的社会氛围、生活方式、生态环境和经济社会发展模式，形成大健康治理格局，促进健康与经济社会协调发展。因此，政府层面有决心、有意志、也有能力。

主要的障碍，落在了方法学上。上海市疾病预防控制中心通过一系列的系统研究，构建了一整套的健康影响评估制度建设方案。这个方案可以发挥两个作用：

一是系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对公众健康的影响，经过科学评判提出加强正面健康影响、减轻负面健康影响的措施建议，以规避健康风险，促进健康增长并减少健康不平等。

二是促使决策者思考每一项决策的健康效应，承担起健康的责任；为了解决健康问题，加强各部门各行业的沟通协作，形成促进健康的合力。

有了这套方案，可以预期，将极大推进我市乃至全国落实“健康融入万策”，更好地建设健康上海，建设健康中国，更好地保障人民群众的健康。

问题：作为建筑与城市规划领域专家，您觉得从现代城市规划和建设的角度，健康影响评估机制能发挥什么作用？

王兰 ：城市规划和建筑设计的空间影响着市民的生活和工作方式，例如职住平衡影响通勤时间，开发强度影响日照和通风，绿地布局影响锻炼的可能性。而这些空间安排直接或间接的作用于市民的身心健康。

健康影响评估是评判政策、规划和项目对人群健康的潜在影响及其在人群中分配的一系列程序、方法和工具。健康影响评估的结果可为决策提供的必要信息，加强政策、规划和项目的正面健康效应，同时减轻负面健康影响。

欧美国家的健康影响评估逐步独立于环境影响评估，并大量运用于城市发展的规划实践中，包括针对方案和大型项目。世界卫生组织推动了健康影响评估在全球范围的实践和发展。国外的健康影响评估的框架、筛选和范围界定及风险评估工具，在实际应用中，需要结合我国城市发展的特点和人群时空行为和偏好等，基于系统性的科学研究，有序推进，使其适应我国的实际情况。

我国的健康影响评估工作处于初期阶段，在制度、内容、方法和实践方面均有待完善。国家卫生健康委非常重视健康影响评估工作，在健康促进县（区）公共政策健康审查等方面探索了健康影响评估的范围、机制、实施步骤等内容，也总结了部分参考案例。为使健康影响评估科学规范推进，很多大学、研究机构纷纷起步开展相关研究 ，我主持的健康城市实验室也曾服务上海健康城市的专题，也研究了针对上海城市发展的健康影响评估框架。

上海市疾控中心开展的这项健康影响评估制度建设研究，从制度、机制、体系和技术方法上对健康影响评估工作开展了系统性研究，是将健康影响评估工作的理论和实践本土化、具体化的过程，该研究对于健康影响评估工作在本市的落实和实施意义重大。

健康影响评估机制的建立，能够促使城市规划和建设者在规划设计时，充分考虑方案的公众健康影响，提升上海城市发展的整体正面健康效应，为我们城市空间的健康性提供保证。

期待上海健康影响评估制度及早落地，早日在上海城市规划和建设中发挥指导和保障作用。

附《上海城市健康影响评估指南》和《上海城市健康影响因素和健康效应及其代表性指标列表》技术型文件相关情况：

一、形成背景

项目组研究分析了WHO及欧盟、新西兰等国家和地区发布的健康影响评估指南、评估工具和典型评估案例，总结了我国卫生学评价、环境影响评价等技术规范实施经验，结合上海实际，起草了支撑健康影响评估制度落地的两个配套技术文件，即《上海城市健康影响评估指南》和《上海城市健康影响因素和健康效应及其代表性指标列表》。下面简称《指南》和《指标列表》 ，以保障评估工作科学规范地实施。

二、主要内容：

《指南》

评估原则：明确了健康影响评估应基于“公开、公平、持续、基于证据和综合”的原则开展。也就是说，健康影响评估应采用便于公众知晓的方式，公布有关信息并公开征求公众意见；应考虑对不同人群健康影响的差异性，重点关注弱势群体；要考虑评估对象的短期、中期和长期的健康影响；评估结论应当基于数据、资料等证据，评估过程应全面真实，证据归纳和解释过程应科学严谨；应综合研究分析评估对象对环境、社会与文化、经济与产业、生活方式及健康效应的影响，综合评估对公众健康产生的有利的影响和不利的影响。

评估程序：第一步，收集分析评估项目资料，确定评估内容，筛选确定需纳入评估的健康影响因素和健康效应及其代表性指标；

第二步，制定评估方案，包括目的、任务和具体内容、方法和数据来源、进度安排等；

第三步，预测评估项目对公众（特别是弱势群体）健康的有利的或不利的影响，以及影响的程度，提出增强有利影响、减少或消除不利影响的措施建议；

第四步，撰写书面评估报告；

第五步，组织专家对评估过程、评估结论和措施建议的科学合理性开展评议；

第六步，在评估项目实施和运行管理过程中，追踪措施建议是否落实以及是否达到预期效果。

除了评估原则和评估程序，《指南》还明确了评估原则上在项目立项决策前实施，还对评估常用的方法进行了阐述。

《指标列表》

第一部分：健康影响因素及其代表性指标。包括环境、社会与文化、经济与产业、生活方式4大类，涵盖210个代表性指标。

第二部分：健康效应及其代表性指标。包括人群整体健康水平、死亡和肿瘤、慢性病和精神健康、职业病和地方病、其他伤害或疾病、生殖健康、妇女儿童健康7大类，共涵盖69个代表性指标。

简析：这两部分的279个代表性指标中，有38个指标来自我国有关法规、标准和指南，有52个指标来自规划或重大行动，有77个指标来自公报或年报，有22个指标来自相关监测系统，有90个指标来自国内外文献及案例。

由于《指标列表》是在全面梳理上海城市主要环境健康问题基础上建立，所以在应用时更适合上海的实际情况，也更能反应上海重大政策、规划和项目实施过程中所涉及的健康影响。同时，随着上海城市发展以及城市面临的健康问题的变化，也会根据需要及时修订和增补《指标列表》，使其与时俱进，更符合未来健康影响评估工作的需要。

简而言之，《指南》是评估实施的规范依据，《指标列表》是确定评估内容和指标的重要技术参考资料，作为健康影响评估体系的重要组成部分，对于科学规范实施健康影响评估有着重要的指导作用。